（工作单位：深圳市深汕交易有限公司，作者：王宇田、刘浩明、陈炳年）
摘要：本文深入研究了建设单位在工程项目管理中，将一个单位工程分解为若干部分并分别发包给不同施工总承包或专业承包单位的发包模式。此类现象在工程建设发承包领域仍时有出现，分析研究透此类项目具有很强的现实意义和研究价值。通过文献综述、案例分析等方法，本文探讨了该发包模式的动因、实施过程、管理挑战及优化策略。研究结果表明，该模式虽能提升施工效率、促进专业分工，但也存在协调难度大、成本控制复杂等问题。本文提出了加强合同管理、优化资源配置、强化沟通协调等建议，为建设单位在复杂工程项目中的发包决策提供理论依据和实践指导。
关键词：单位工程分解；发包模式；施工总承包；专业承包；项目管理；协调机制；成本控制
1.1 研究背景
2019年1月3日，住房和城乡建设部印发《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号），其中第六条第五款强调，建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的，被明确界定为违法发包情形。本文旨在将上述规定在招投标市场中的运用进行探析及研究。
1.2相关处罚案例
2024年07月08日，汕头市城市管理和综合执法局公布住建领域违法违规典型案例，该案由为某房地产公司开发的汕头市金平区某“三旧”改造项目，在2022年3月7日与施工总承包单位签订总承包合同之外，还将项目人防设备工程部分分包给其他施工单位，并在2023年4月17日与人防设备工程的施工单位签订了施工分包合同。该行为符合《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第五项“建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的”的情形。
2022年8月，河源市住建局在2022年度房屋市政工程在建项目建筑市场专项检查中发现，和平县和盛科创园项目建设单位河源栖岭农牧科技有限公司将基础工程发包给广东魏刚建筑工程有限公司，将建筑主体工程发包给（河源市嵩源建筑工程有限公司）施工总承包单位，存在建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的行为，经和平县住建局及和平县城管综合执法局调查核实，建设单位河源栖岭农牧科技有限公司违法发包行为属实。
可见，建设单位选择将一个单位工程的分部工程（如地基与基础、主体结构、智能化、精装修工程等）发包给不同的承包单位，这种情形在目前全国各省市建设工程招投标市场中，仍是存在的（除有特别发布规定约束的省市除外）。
2.1什么是单项工程、单位工程，分部工程
在《建设工程分类标准》中，“2.0.5 单项工程具有独立设计文件,能够独立发挥生产能力、使用效益的工程,是建设项目的组成部分,由多个单位工程构成。”如一所学校中的办公楼、教学楼等。
在《建设工程分类标准》中，“2.0.6 单位工程是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物，是单项工程的组成部分。”
2013年11月1日住建部发布的“住房城乡建设部关于发布国家标准《建筑工程施工质量验收统一标准》的公告”中第4.0.2条中约定“单位工程应按下列原则划分:1.具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物为一个单位工程。2.对于规模较大的单位工程，可将其能形成独立使用功能的部分划分为一个子单位工程”。可见，单位工程可以是建筑物或者构筑物，也可以是规模较大的单位工程中的具有独立使用功能的部分。
根据《建筑工程施工质量验收统一标准》附录B建筑工程的分部工程共包括“地基与基础工程、主体结构工程、建筑屋面工程、建筑装饰装修工程、建筑给排水及采暖工程、建筑电气工程、智能建筑工程、通风与空调工程、电梯工程、建筑节能工程”10个分部工程。
2.2分部工程存在现象的原因及其问题
上述案例可以看出目前全国各省市建设工程招标市场仍存在将一个单位工程的分部工程发包给不同承包单位的情形，这种做法主要有以下原因：
缩短工期：招标人或者不同部分同时施工，有助于缩短整体工期。
成本控制：建设单位可以通过对不同部分进行分别招标，选择报价更低的施工单位，从而降低整体工程成本。
专业性强：不同施工单位在各自擅长的领域内作业，有助于提升工程质量
这种做法一定程度上确实可以缩短工期，降低成本，但同样的也带来了以下问题
质量监管难度大，多个专业承包单位各自承担自己负责的专业工程，导致质量标准不一，整体工程质量难以保证。
安全隐患增加，各分部工程之间缺乏协调，容易产生安全隐患，增加安全事故风险管理成本高。
建设单位需要协调多个承包单位，增加了管理成本和时间成本。
法律风险，根据《建筑法》和《招投标法》等相关法律法规，这种做法构成违法分包，存在法律风险。
3.如何有效解决此类违法发包的问题
3.1法律法规完善与宣传
完善法规细则：建设主管部门可以进一步细化建筑工程发包相关的法律法规，明确单位工程的划分标准，以及违法发包行为的界定细节。比如，规定单位工程的主体结构部分必须由一个施工总承包单位完成，不能肢解发包。
3.2强化监管措施
建立监督机制：建设行政主管部门加强对建设项目前期发包阶段的监管，要求建设单位在发包前提交详细的发包计划，包括发包范围、承包单位资质要求等内容，进行严格审核。
3.3加大处罚力度
3.3.1经济处罚：对违法发包的建设单位，根据违法情节的严重程度，大幅提高经济处罚额度，让建设单位不敢轻易违法。同时，可以对其银行贷款、项目审批等方面进行限制。
3.3.2资质处罚：对于参与违法发包的建设单位和施工单位，降低其企业资质等级或者暂扣、吊销资质证书，限制其在建筑市场的活动范围。
3.4科学规划发包
若工程涉及多个专业领域，建设单位可在合法合规的前提下，采用施工总承包加专业分包的模式。先确定具备相应资质和能力的施工总承包单位，再根据实际需要，将部分专业工程依法分包给专业承包单位，除合同有约定外，专业承包单位必须经建设单位认可。专业分包工程承包人必须自行完成所承包的工程，其实一定程度上已经赋予建设单位一定权利。
3.5单独立项模式招标
从建设单位立场出发，如按照总承包模式进行招标，往往会在节约成本、缩短工期、专业性等方面造成较大影响，在此情况下，单独立项发包可较好的解决上述问题，如对基坑开挖、土石方等工程可以优先进行单独立项，从而单独进行招标，实现前期缩短工期节约成本的难题，如对项目精装修质量要求较高，可将主体结构与精装修工程单独分开立项进行发包，从而择优选择一家精装修专业能力强的单位，这种措施一方面满足了招标人对项目本身成本把控、质量控制的要求，另一方面该方案也是在合法合规的前提下进行。
4.总结
建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为，属于肢解发包，是违法发包的一种情形，但有单独立项的除外。这种违法发包行为破坏建筑工程管理秩序，可能导致质量与安全问题、责任推诿等，可从完善法规与宣传、强化监管措施、加大处罚力度、科学发包、单独立项模式、行业协会引导等方面有效解决，以保障建筑工程合法合规开展。
参考文献：
1.《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》；
2.《建设工程分类标准》；
3.《建筑工程施工质量验收统一标准》；
4. 《中华人民共和国建筑法》；
5. 《建设工程质量管理条例》。